Reinhart dan Rogoff mengumpulkan sesuatu yang belum pernah ada: catatan gagal bayar, inflasi, krisis perbankan, dan kurs dari enam puluh enam negara sepanjang hampir delapan ratus tahun. Enam puluh enam negara itu, menurut hitungan mereka, kira-kira sembilan puluh persen keluaran ekonomi dunia.

Judulnya sekaligus kesimpulannya. Sebelum tiap krisis, selalu ada yang menerangkan kenapa aturan lama tidak berlaku lagi. Lembaganya sudah lebih baik. Alat keuangannya sudah lebih canggih. Pertumbuhannya kali ini sungguhan.

"What one does see, again and again, in the history of financial crises is that when an accident is waiting to happen, it eventually does."

Yang berulang kali terlihat dalam riwayat krisis keuangan: kalau kecelakaan memang sedang menunggu untuk terjadi, cepat atau lambat kecelakaan itu terjadi.

Batasnya mereka pasang sendiri di kalimat berikutnya, dan bagian itu jarang ikut dikutip: kapan persisnya sangat sulit ditebak, dan krisis yang kelihatan sudah di depan mata bisa butuh bertahun-tahun untuk pecah.

Ini rak yang saya kenal dari dalam, jadi yang dibaca bukan cuma kesimpulannya, tapi juga caranya menghitung. Dan di rak ini ada satu tahun yang bukan bacaan.

Empat alasan yang diucapkan di Asia sebelum 1997

Mereka memberi nama untuk penyakitnya, sindrom kali ini beda, dan menulis intinya dalam satu alinea:

"It is rooted in the firmly held belief that financial crises are things that happen to other people in other countries at other times; crises do not happen to us, here and now. We are doing things better, we are smarter, we have learned from past mistakes."

Akarnya keyakinan yang dipegang teguh bahwa krisis keuangan itu urusan orang lain di negara lain pada zaman lain. Krisis tidak terjadi pada kita, di sini, sekarang. Kita mengerjakan semuanya lebih baik, kita lebih pintar, kita sudah belajar dari kesalahan lama.

Untuk Asia menjelang 1997 mereka mendaftar empat alasan yang waktu itu beredar: cadangan devisanya besar, anggaran pemerintahnya sehat sehingga yang berutang sebagian besar swasta, mata uangnya nyaris dipatok ke dolar sehingga menanam modal terasa aman, dan orang percaya negara Asia tidak pernah kena krisis keuangan. Patokan kursnya, tulis mereka, sering cuma tersirat dan tidak diumumkan resmi, dan justru itu yang membuat seluruh kawasan rapuh terhadap hilangnya kepercayaan.

Keempat alasan itu saya kenal bunyinya, sebab keempatnya diucapkan lengkap di sini pada 1996. Pertumbuhan di atas tujuh persen, kurs tenang di kisaran dua ribu empat ratus, dan perusahaan yang seluruh pemasukannya rupiah berutang dolar jangka pendek karena bunganya jauh lebih murah. Tumpukan utang itu ada di laporan, bisa dijumlahkan, dan sudah dijumlahkan sebagian orang. Buku ini memberi sebutan yang pas untuk 1998: bukan kejutan, tapi peringatan yang sudah dibaca lalu diberi alasan kenapa tidak berlaku.

Urutan lima tahapnya, dari pemicu sampai muak, sudah ditulis Kindleberger dan dipasang ke 1997 di Manias, Panics, and Crashes. Dan soal kenapa kejadian yang sama bisa jadi kejutan buat satu pihak dan bukan buat pihak lain, itu isi The Black Swan.

Cara menghitungnya, dan yang dihaluskan supaya bisa dihitung

Buku ini bisa dibaca dua cara: percaya tabelnya, atau membuka cara tabelnya dibuat. Yang kedua lebih berguna, dan mereka sendiri cukup terbuka soal itu.

Krisis inflasi mereka batasi dengan angka: inflasi tahunan dua puluh persen ke atas. Krisis kurs: mata uang jatuh lima belas persen atau lebih terhadap dolar dalam setahun. Dua-duanya bisa dicek siapa saja. Krisis perbankan lain. Tidak ada angkanya. Yang dipakai kejadian: bank diserbu nasabah, ditutup, digabung paksa, atau ditolong pemerintah dalam jumlah besar. Itu penilaian, bukan pengukuran, dan mereka mengakuinya.

Ongkos menyelamatkan bank ternyata angka yang paling tidak bisa dipegang. Untuk Argentina 1981 saja, perkiraan tertinggi 55,3 persen dari PDB dan perkiraan terendah 4 persen. Selisih lima puluh satu poin untuk satu kejadian yang sama. Dari situ mereka menggeser ukurannya: yang membengkakkan utang pemerintah sesudah krisis perbankan bukan biaya talangannya, tapi penerimaan pajak yang anjlok karena ekonominya jatuh. Ini temuan yang pembacanya di sini perlu pegang, sebab perdebatan soal 1998 hampir seluruhnya berputar di angka talangan, padahal yang lebih besar hilang dari sisi pajaknya.

Lalu utang dalam negeri. Datanya, tulis mereka, begitu gelap dan susah didapat sampai itu sendiri jadi bukti:

"Governments will go to great lengths to hide their books when things are going wrong."

Pemerintah akan berusaha keras menyembunyikan pembukuannya waktu keadaan memburuk.

Yang mereka dapat berhenti di sana. Tidak ada di buku ini utang badan usaha negara, jaminan yang tidak tercatat, dan tagihan yang baru muncul waktu banknya sudah ditutup. Untuk 1998 di sini, justru di lapisan itu angkanya paling besar.

Kita ada di tabelnya, empat kali

Indonesia tercatat gagal bayar utang luar negeri empat kali sejak merdeka: 1966, lalu 1998, 2000, dan 2002. Bersama Cina, India, dan Filipina, kita termasuk yang menghabiskan lebih dari sepuluh persen umur kemerdekaannya dalam keadaan gagal bayar atau sedang menjadwal ulang. Angka kita 15,5 persen.

Tiga yang terakhir hampir tidak ada yang mengingatnya sebagai gagal bayar, sebab di sini namanya penjadwalan ulang lewat Paris Club. Reinhart dan Rogoff tidak memakai pembedaan itu. Utang yang tidak dibayar sesuai perjanjian aslinya dicatat sebagai gagal bayar, apa pun sebutan resminya. Nama yang dipakai di dalam negeri menentukan apa yang diingat; nama yang dipakai pasar menentukan berapa bunga berikutnya.

Dan ada satu kejadian yang tidak masuk tabel mereka. Pada Konferensi Meja Bundar 1949 kedaulatan diserahkan dengan syarat, salah satunya Republik menanggung utang Hindia Belanda, sekitar 4,3 miliar gulden, termasuk ongkos Belanda menyerang Republik pada 1947 dan 1948. Pada 1956 pemerintah membatalkannya sepihak. Gagal bayar pertama yang mereka catat 1966, jadi 1956 tidak dihitung, mungkin karena utangnya tidak pernah diakui sebagai utang oleh yang menanggungnya. Tapi buat pasar, yang dilihat cuma satu: nama negara yang pernah membatalkan kewajiban.

Temuan mereka soal ini pahit. Negara yang pernah jadi pengulang gagal bayar menyimpan kadar tidak tahan utang yang tinggi dan awet. Negara berkembang sudah kesulitan pada utang luar negeri tiga puluh sampai tiga puluh lima persen dari pendapatan nasional, angka yang di negara maju lewat tanpa komentar. Ambangnya bukan sifat utangnya, tapi sifat lembaganya, dan itu wilayah yang dibongkar Why Nations Fail. Lulus dari situ, tulis mereka, bisa makan puluhan tahun bahkan berabad-abad. Prancis lulus sesudah gagal bayar delapan kali antara 1558 dan 1788. Spanyol tiga belas kali, dan tujuh di antaranya di abad kesembilan belas saja.

Separuh yang dilupakan, dan siapa yang membayarnya diam-diam

Sumbangan mereka yang paling asli soal utang dalam negeri. Penelitian sebelumnya hampir cuma melihat utang pemerintah kepada asing, karena cuma itu datanya. Begitu sisi dalam negerinya digali, gambarannya berubah: di negara yang datanya panjang, utang dalam negeri rata-rata hampir dua pertiga dari seluruh utang pemerintah.

Ini menerangkan hal yang membingungkan kalau cuma utang luar negeri yang dilihat. Kenapa ada pemerintah yang gagal bayar padahal utang luar negerinya kelihatan terkendali, dan kenapa sesudahnya hampir selalu datang inflasi tinggi. Utang dalam negeri dalam mata uang sendiri bisa diingkari tanpa pengumuman: biarkan inflasi menggerusnya. Mereka menyebut inflasi di atas dua puluh persen sebagai bentuk gagal bayar sebagian, dan grafiknya bergerak bersama grafik gagal bayar resmi.

Kita punya contohnya, dan besar. Inflasi di sini melewati sembilan ratus persen pada 1966. Dibaca dengan kacamata buku ini, itu gagal bayar dalam negeri paling besar dalam sejarah republik, dijalankan tanpa satu pun perundingan, dan yang menanggung siapa saja yang memegang rupiah. Bagian yang lebih tenang dari cara yang sama mereka sebut penindasan keuangan: bank dipakai sebagai kendaraan pemerintah memeras pajak tak langsung dari warga, lewat bunga simpanan yang dipatok rendah dan kewajiban memegang surat utang negara.

Dalio memberi nama pada pilihan itu di The Changing World Order: bank sentral yang utangnya dalam mata uang sendiri punya pilihan ketiga selain gagal bayar dan ditolong, yaitu membayar kembali lima puluh sampai tujuh puluh persen nilai riilnya tanpa ada yang menyatakan gagal bayar. Yang tidak ia tarik, dan buku ini yang menariknya: pilihan ketiga itu tidak tersedia kalau utangnya dolar. 1998 persis keadaan itu.

Graeber di Debt menunjukkan kalimat "utang harus dibayar" jarang berlaku ke atas. Tabel buku ini setuju: negara mengingkari utangnya berkali-kali dan dunia jalan terus. Yang tidak pernah dapat pilihan itu justru yang di bawah, sebab inflasi menagih orang yang tidak bisa menagih balik.

Kesalahan yang harus disebut

Pada 2010 dua penulis yang sama menerbitkan makalah pendek yang menyimpulkan pertumbuhan turun tajam begitu utang pemerintah melewati sembilan puluh persen dari keluaran nasional. Makalah itu dikutip terus-menerus dalam perdebatan pengetatan anggaran di Eropa.

Tiga peneliti di Amherst meminta berkas hitungannya dan menemukan kesalahan rumus yang mengeluarkan lima negara dari salah satu rata-rata penting, ditambah pilihan pembobotan yang tidak pernah dijelaskan alasannya. Sesudah dibetulkan, jurang di angka sembilan puluh persen itu hilang. Yang tersisa hubungan negatif yang lemah, dan arah sebab akibatnya sampai sekarang belum jelas.

Bukunya jauh lebih hati-hati daripada makalah itu, dan tidak ikut terbantah. Tapi peristiwa itu bagian dari catatannya, dan siapa pun yang mengutip dua nama ini untuk satu angka ambang sebaiknya tahu dulu angka itu dihasilkan bagaimana.

Penyebut yang dipakai, dan penyebut yang disarankan bukunya

Angka yang biasa dikutip di sini utang terhadap PDB. Per 31 Maret 2026 utang pemerintah 9.920,4 triliun rupiah, atau 40,75 persen dari PDB, sedikit di atas patokan APBN-nya sendiri yang 39,96 persen. Tiga bulan kemudian, per 30 Juni, utangnya sudah naik ke 10.293,69 triliun, atau 41,26 persen dari PDB. Dibandingkan kebiasaan enam puluh persen yang dipakai Eropa, itu kelihatan masih longgar.

Bukunya menyarankan penyebut yang lain, dan itu seluruh isi bab tentang batas toleransi utang. Negara yang punya riwayat gagal bayar ambangnya jauh lebih rendah daripada negara yang tidak punya, dan yang menentukan besar utangnya terhadap uang yang benar-benar bisa dipungut pemerintahnya, bukan terhadap seluruh ekonominya. Kita ada di kelompok yang pertama, empat kali, dan tabelnya sudah disebut di atas.

Dengan penyebut itu angkanya berubah rupa. Bunga utang yang harus dibayar tahun ini 599,5 triliun rupiah, sementara sasaran pendapatan negara 3.153,9 triliun. Sembilan belas persen pendapatan habis untuk bunganya saja, sebelum satu rupiah pun dipakai membayar pokoknya. Hitungan yang sekalian memasukkan cicilan pokok menyebut angkanya bisa sampai empat puluh lima persen.

Angka itu sendiri belum tentu berarti apa-apa, dan bukunya termasuk hati-hati soal ambang. Yang membuat saya mencatatnya, alasan yang dipakai untuk menenangkan orang selalu memakai penyebut yang pertama.

Yang belum ada negaranya

Satu kalimat mereka layak dipegang lebih lama daripada judulnya:

"Countries can outgrow a history of repeated bouts with high inflation, but no country yet has graduated from banking crises."

Negara bisa lepas dari riwayat inflasi tinggi yang berulang, tapi belum ada satu negara pun yang lulus dari krisis perbankan.

Kalimat itu bukan siklus dan bukan ramalan, cuma hitungan dari delapan abad, dan hitungan itu tidak bilang kapan. Yang bisa ditarik darinya cuma satu kebiasaan, dan kebiasaan itu ada di judul: tiap kali sebuah keterangan dibuka dengan alasan kenapa pola lama tidak berlaku buat keadaan sekarang, keterangan itulah yang perlu diperiksa lebih keras, bukan polanya.

Hari ini pertumbuhan lima persen, utang pemerintah sekitar empat puluh persen dari PDB, cadangan devisa yang besar, dan ada beberapa alasan yang rapi kenapa keadaannya beda dari 1996. Sebagian alasannya mungkin benar. Yang belum saya tahu lampu merah yang mana yang sekarang sedang menyala sambil kita beri alasan.